北京在全国首创存量更新专项指标激励制度

日前，北京市规划自然资源委员会、北京市住房城乡建设委员会联合出台《关于深化建筑规模管理激励城市更新的管理规定（试行）》，在全国首创存量更新专项指标激励制度，构建适配超大城市存量提质阶段的建筑规模治理新模式，对全国城市更新要素保障改革具有示范借鉴意义。

近年来，北京建筑规模管理成效显著，已圆满完成减量发展刚性任务。至 2025 年底，全市城乡建设用地较 2016 年累计减量超 116 平方公里，提前完成中长期减量阶段性目标；中心城区减量超 60 平方公里，减量来源 90% 以上为一般制造业、批发市场、低效仓储，精准疏解非首都功能，守住城市规模底线。

北京已建立全国领先的建筑规模管控制度体系，先后出台《建筑规模管理办法（试行）》《深化建筑规模实施管理意见》，构建 “区级总量管控 + 街区统筹平衡 + 市级弹性指标” 三级体系，实现规模指标跨街区、跨时序、跨用地统筹流动，形成超大城市精细化规模治理模式。

规模指标结构持续优化，公共空间不断扩容。腾退减量用地 72% 转化为绿地、公园，人均公园绿地面积显著提升；新增建筑规模持续向轨道交通站点、产业园区、公共服务设施倾斜，严控大型商业、纯增量住宅无序扩张，职住空间布局持续改善。同时存量更新配套规模支持政策持续迭代，先期落地多项不计容政策：老旧小区加装电梯、无障碍改造、厨卫配套、厂房工艺层高扩容、历史院落配套空间新增规模不计入区级管控总量，持续释放存量改造空间。

当前北京城镇化进入成熟期，新增建设用地指标极度稀缺。原有建筑规模指标大多优先保障新建项目，老旧小区改造、危楼改建、老旧厂房更新、轨道交通一体化配套、保障性租赁住房等存量更新项目普遍面临指标不足、落地难的问题，受区级规模总量天花板约束，市场主体投资意愿偏弱，城市更新推进速度受限。

原有管理体系短板突出：以区级总量约束管控为主，缺少市级专项激励指标池；指标分配重新建、轻存量；更新项目配套民生空间消耗本区指标，各区推进动力不足；缺乏指标滚动回收、动态调剂机制，指标沉淀与项目缺口并存。

大量危旧楼房、老旧小区存在消防、结构安全隐患，改造扩容、增设电梯、配套设施建设需要新增建设规模；老城教育、养老、医疗、绿地等公共空间供给不足，更新项目配建公服会消耗本区有限指标；老旧工业园区、低效楼宇转型科创、文创产业，也需要复合建筑规模支撑新质生产力落地。

为激励各区加快城市更新落地，推动城市更新扩面提质，北京市规自委、市住建委联合印发《关于深化建筑规模管理激励城市更新的管理规定（试行）》。同步配套《关于深化建筑规模管理激励城市更新的管理规定实施细则（试行）》《关于深化建筑规模管理激励城市更新的管理规定流程指引（试行）》，细化操作流程，保障市级弹性预留指标规范高效使用。

《管理规定》核心内容

1. 全市设立用于激励城市更新项目的市级弹性预留指标总规模1000 万平方米。

2. 设立市级城市更新年度激励指标池，遵循先到先得、先干先得分配原则，首年年度指标池规模 300 万平方米。

3. 市级指标池重点支持综合化城市更新组团，优先投向保安全、保民生、保发展、成熟度高的更新项目，重点保障危旧楼改建、老旧小区改造等消险项目、公共服务补短板民生项目以及重大产业更新项目。

4. 市级指标支持额度不超过城市更新重大项目新增规模的 50%。

5. 依托北京市国土空间规划 “一张图” 实施监督信息系统搭建市级更新激励指标池管理系统。

6. 指标刚性回收机制：市级指标确认后一年内未开工，指标予以收回，重新回流至市级指标池。

政策七大亮点

● 全国首创 1000 万㎡专属市级更新指标池，不挤占区级指标。解决更新项目消耗本区规模的核心矛盾，独立核算，减轻区级指标压力，充分调动各区推进城市更新积极性。 ● 量化清晰的指标支持比例，可预期、易落地。统一设定新增规模 50% 支持上限，叠加轨道专项指标红利，便于市场主体提前测算容量、评估投资收益，降低政策不确定性。 ● 全周期动态周转机制，避免指标沉淀浪费。落实一年未开工即回收规则，倒逼项目加快落地，形成 “投放 - 使用 - 回收 - 再投放” 良性循环，提升空间资源利用效率。 ● 分类分级倾斜，民生安全项目优先保障。危旧楼解危、保租房等民生项目优先级高于纯商业类更新，坚持公共利益优先导向。 ● 鼓励成片综合更新，由单点修补转向街区整体提质。重点支持综合更新组团，引导连片改造，统筹职住平衡与配套一体化建设，规避碎片化改造低效问题。 ● 多项政策叠加协同，打出激励组合拳。老旧小区配套不计容、轨道 300 米范围专项指标、厂房层高扩容不计容、存量建筑功能转换简化审批等政策协同发力，释放改造空间。 ● 配套标准化流程文件，降低行政沟通成本。同步出台实施细则、流程指引，明确申报材料、认定标准、办理时限，审批流程规范透明，压缩自由裁量空间。

政策出台重要意义

该规定标志北京建筑规模管理从 “总量管控” 转向存量激励，是标志性转型文件，首次把市级弹性规模指标作为正向激励工具，建立 “更新做得好、市级给指标” 的机制，实现三大转变：由 “守底线” 转向 “促发展”、由 “管总量” 转向 “重流量”、由 “控增量” 转向 “优存量”。

政策直击城市更新指标短缺、动力不足、资源错配的堵点，打消各区 “更新得不偿失” 的顾虑，降低社会资本参与老旧小区、危改、产业空间更新的门槛，推动城市更新由零散试点向成片综合更新拓展。

在严守首都减量发展总规底线前提下，依托 1000 万㎡市级指标池精准赋能危旧住房改造、公共服务补短板、老旧产业空间转型，打造适配超大城市存量提质阶段的建筑规模治理新模式，为全国城市更新要素保障改革提供示范样板。